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网友对文物法的一些建议

1970-01-01 08:33:26 www.artchn.com 来源:网上评论 已有人浏览 有0人发表了看法
[导读]...
对《文物保护法实施细则(征求意见稿草案)》的修改意见

2002.11.12


一、 细则应釐清文物法含混不清的条款。
1、文物法第二条,以及本草案第二条,文物究竟是什么?得让百姓一看就明白,不能搞弯弯绕,故意让人不明不白,说你违法你就违法。看这两条,文物分为国家(法律)保护的和国家(法律)不保护的两部分。不说老百姓,我们都听着新鲜。国家局可在全国省、市一级文物行政部门来个突然袭击,考一次试,看有多少人明白这事。细则就应把这事说明白了,不能再搞大而化之,说怎么确定文物“由谁来制定个办法”,结果再几十年拿不出办法来。
2、文物法第八条,国家文物局“主管”全国文物“保护工作”,地方政府“负责”……“文物保护工作”,县级以上文物行政部门对辖区内“文物保护实施监督管理”,县级以上有关部门在职责范围内“负责有关文物保护工作”。严格说这些都是文件用语,且与原来的说法有了很大不同。例如原文物法说地方政府“负责”本地文物“保护”,文物行政部门“管理”本地文物“工作”;各地法规说文物行政部门“主管”本地文物“工作”。难道原来文物行政部门的工作交给政府了?细则应说清楚这些概念究竟有何不同,各自的界限在那里,文物行政部门监督谁,监督同级政府还是平行的“有关行政部门”,监督的权力有哪些,通过什么程序实施监督,等等。
3、文物法第三条,可移动文物分珍贵和一般两类,不可移动只是分为不同级别,虽然后面第二章讲“尚未公布文保单位”的如何如何,但“尚未公布”不管怎么理解也只能是现在未公布、将来一定公布。如果一个县已发现二百余处古遗址,三五年公布一批保护单位,二、三十年公布七批八批也不可能都公布为保护单位,在这期间被破坏了,你处分他,他说这属于“国家不保护的文物”,多数人会同情他而非议文物部门。这是长期以来基层向社会宣传的一个难点。细则应该设法把这概念绕回来,明确“尚未公布”的是一个层次,相对于各级保护单位而言属一般不可移动文物。还有,凡文物法只说“保护单位”如何如何的条款,细则中应补上对“尚未公布”的不可移动文物的管理措施及侵犯它的处罚措施和幅度,不能漏项!
4、文物法第二十一条,私人所有文物应修也有能力修但不修者,国家替他修再让他拿钱,很难操作。建议细则中规定凡此类情况国家应取得其文物的部分产权,待他处置其文物(这类文物一般为建筑物)时再实现之。
二、细则应对文物法的明显疏漏加以弥补。
1、文物法第二十一条第一款“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养”,第七十五条“有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正:……(三)国有不可移动文物使用人拒不依法履行修缮义务的”的规定不具可行性。他不修文物到了文物部门责令他维修之时,这文物已够呛了。他再不理你,按照执法程序,你只有申请法院强制执行,等到法院执行了,这文物早塌了。你让他承担民事责任赔偿损失,公平则公平矣,可没了效率,就达不到保护文物的立法目的。建议细则参照文物法对非国有不可移动文物所有人修缮文物的要求,规定国有不可移动文物使用人如不依法履行维修文物义务,文物行政部门可视情况先替他修再让他拿钱,或同时责令其限期迁出,交由文物部门管理使用(你不履行维修保养义务就丧失使用权)。
2、对国有可移动文物来说,最容易出问题的地方不是博物馆、文物商店,而是考古发掘单位,从开始发掘到报告整理完毕,出土文物处于没有准确数字且无有效监管的状态。近年来领队不下工地已渐成潮流,甚至干部不下工地全凭技工发掘的事也不罕见。再者,不具备文物保护技术条件就发掘、挖出后保护不及时、措施不当造成出土文物损失的例子也比比皆是。大家都在同一口市场经济大染缸里泡过澡,不能凭感情相信某一部分人不再纯洁而另一部分人却是例外。既然对文博系统内部管理问题有必要上升为法律条文,就不应厚此薄彼。细则应声明文物法所有对博物馆管理(含处罚)可移动文物条款都适用于考古发掘单位,并且应增加只适用于考古发掘单位的特殊条款,例如,发掘资料(主要是原始资料,如文字、照片、录相等)的管理,强制向文物收藏单位无偿移交文物的期限,只为抢资料挖了应该且可以保留的遗迹、遗物,负责出土文物和发掘期间地下文物安全,靠行政手段垄断配合工程发掘可能产生的问题等等管理措施以及相应的处罚条款。
3、细则第四十一条(馆藏文物)还应对文物法第三十六条第二款加以明确,县级以上文物行政部门建立馆藏档案只限于同级和下级馆藏品,不含上级馆藏品档案。还应规定下级馆档案不是全报,而是分级报,例如,县级馆向县文化局报全部藏品档案,向市报三级以上藏品档案,向省报二级,向国家局报一级。无必要全报,徒增基层工作量。
三、细则应设定为保障文物法顺利实施的规定
1、委托执法。据新万博文物报有人统计新文物法给了文物行政部门7条共31项行政处罚权力,在管理条款中还有大量的审批、审核行为,都需要文物行政部门来做。从很大意义上讲,立法固然重要,但若想保护好文物,关键还得靠执法。长期以来,我们的文物行政管理队伍可以用“惨不忍睹”来形容,县一级文物行政部门中多少有专职文物管理人员的?地市一级又有多少有配备了符合《行政处罚法》执法程序的人员的?已有人员的素质如何?能否胜任新文物法赋予的管理职能?因此,细则不能回避文物行政、执法队伍建设问题,应为全国文物系统争取最好的结果。但是,鉴于目前机构改革的现实,建议细则规定文物行政部门可以委托有条件的事业单位执法。作为配套措施,国家文物局应采取措施,逐步将所在县无文管所的县级博物馆改为县文物保护管理所,由其承担执法责任。
2、持证上岗。曾有业外人士攻击我们,说文物系统管理的保护单位情况更糟,文物部门自己乱来,在保护范围内乱建设、乱维修、乱改造,还都是在合法化的外衣掩护之下进行的。自己的问题不说,却老抓住人家“水洗三孔”、“秦始皇陵上修便道”问题不放。凭心而论,我们难以否认人家的指责。这问题很大程度上是我们基层文管所长、博物馆长、文物行政部门领导造成的。他们中很多人不懂文物,不懂政策法规,因官职大小合适被安插到这个岗位上,就觉得在自己统治范围内一切自己说了算了,凭着基本的觉悟,觉得不干出点出彩的事对不起党,对不起人民给的俸禄,于是就越权行事,大肆施展手脚。殊不知此有为不如无为,既对文物造成损害,又给文物部门造成恶劣影响。建议细则规定各级文管所长、博物馆长、考古所长、文物行政部门领导的任职条件,国家局则恢复八十年代培训干部的机构,规范培训考核机制,逐步做到这部分人持证上岗。要知道现在当个电工烧个锅炉还要持证上岗呢,让什么都不懂、一问三不知而又无所畏惧的人管理“不可再生的文化遗产”,能这么放心?
3、审批程序问题。我国文物“双重管理”、“上级管理”的体制可以追溯到1961年的《文物保护管理暂行条例》,基本的表述就是“由同级人民政府和上级文物行政管理部门批准”,同级文物行政部门管不着。但四十多年来这规定形同虚设,只起唬人作用。在改革开放新形势下,问题又有了变化。一处文保单位往往同时又是“风景名胜区”、“旅游度假区”等,保护范围一致,管理规定相同——也是“由同级人民政府和上级行政管理部门批准”,但管理体制不同,人家由建委、旅游系统管,在政府的分管领导也不同,考虑问题的角度也不一致,所以你不批准的,他曲线救国,通过其它系统往上报,就可能通过(国保单位灵岩寺建索道通过省建委报省政府批准就是例证)。政府同意了,上级文物行政部门再挡就困难了。这规定就成了我们给自己下的套。再者,设置这种规定提高审批层次的目的是增加报批的难度,可这种设计是建立在“上级一定水平高”的假设之上的,这可是很靠不住的事。像胡长青成克杰,你给他好处他什么不敢批?还有,分管建设、旅游的省市县长多为常委、常务副省市县长,分管文物的“无知少女”副省市县长哪敢正面与其冲突?当然,更多情况下是领导从不同的角度考虑或不明就里而乱批错批的。因此建议细则对文物法所有此类审批行为设置一程序,即各级人民政府、各级文物行政部门在审核审批涉及文物保护重大事项时,应当征询文物保护专家的意见,否则其行政行为无效。再规定各级文物行政部门应组织文物专家咨询机构,为同级政府和本部门的重大决策提供参考意见。这机构可以是非常设的,但要承担法律后果。具体组建形式可由国家局制定规章规范。
4、保护范围应由文物部门划定。文物法第十五条规定由省市县政府划定,细则第十八条应明确是由同级文物行政部门(经文物专家咨询机构研究)确定并向省市县府申报。这事也是有教训的。我们与规划部门的意见并不是在任何地方、任何时候都能统一起来的。规划部门往往考虑文物现用地范围的因素,而我们要从文物保护的长远需要考虑,划出的范围要“子子孙孙永宝用”,这矛盾往往不易协调,不如趁建设系统尚不明就里,先下手作如是规定。
5、不得随意改变“四有”机构隶属关系。细则应象文物法第二十四条规定文保单位保管所、博物馆等不得作为企业资产经营一样,规定改变各级政府依据文物法第十五条规定建立的保护管理机构之隶属关系、工作性质,必须经同级政府和上一级文物行政部门同意,以及擅自改变的处罚措施。这才是保住文物系统既有阵地的真正有效手段。文物法第二十四条的规定,解决不了他把你文管所拿走的问题。单位、人财物不归你管了,你再管他怎么经营,谈何容易?他也是吃门票这一块儿,你怎么证明是不是“作为企业资产”经营了?打不清的官司。
6、由建设单位申报保护范围、建控地带内的建设项目。文物法只有双重审批、上级审批的规定,但未规定由谁申报等审批程序。当今国情就是这样,当地文物部门不同意,或当地文物界人士不同意,建设单位通过地方领导或文化厅局领导压你给他往上转报,这就变成了当地文物部门已同意的模样(即使转报的文件不写明自己的观点,但转报本身就是态度),并且给上级文物行政部门形成压力。建议细则明确规定,凡建设单位欲新建、添建、改建、拆除、迁移不可移动文物需报批的,由建设单位自行向法定审批机关申报,当地文物行政部门不得予以转报。
四、细则应注意之处
文物法罚则中未搞清“行为罚”和“结果罚”的区别,许多罚项不合理。从文物管理的角度看,违法首先侵害的是文物管理秩序(《刑法》相关罪名就叫“妨害文物管理秩序罪”),因而对多数违法行为应施以行为罚,即只要有这种行为,无论造没造成后果、后果如何,都应处罚。造成后果、后果严重的加重处罚。而文物法很多处罚项都只有人家“造成严重后果”,才能处罚。第六十六条(6项)、第七十四条(2项)、第七十五条(8项)等,只是规定“责令改正”(严格说这不算处罚,“责令改正”的事项是行为人原本就应该做的。《行政处罚法》上也没有这个罚种),对造成后果或后果严重的才给予实质性的处罚,这样的规定是不对的,也是苍白无力的。所谓新文物法给了文物部门多少权力,实际上多为此类口惠而实不至的东西。细则一定要吸取这个教训,把罚则搞好。
五、细则明显错误之处
1、细则[文物保护法实施细则(征求意见稿草案)。下同]第十六条第一款,文保单位依照文物法十三条“规定的程序核定公布”,很滑稽。如果是文物法十三条讲,文保单位核定公布的“具体程序”“由国务院另行规定”,在细则中规定文物认定程序、由谁报批、由谁报备才是合理的。但文物法十三条对国保单位说的还详细些,由国家局选择或确定,报国务院核定公布,对省市县级文保单位,只说由省市县府核定公布并报备,压根没涉及程序问题,你让各省市县府“依照”什么“规定的程序”?这一款应改为由文物行政部门(根据文物专家机构意见)认定并向省市县府申报,由省市县府核定公布并报备,甚至进一步规定至少几年必须公布一批也未尝不可。
2、第十六条第二款“省级人民政府应当制定专项地方法规实施管理”,政府职权有限,干这事有点难。不如笼统说“各省、自治区、直辖市应当制定……地方法规……”。
3、第三十条“国有未核定为文物保护单位的不可移动文物,是指已被文物行政部门发现、确认并予以登记、公布的古文化遗址、古墓葬、古建筑、古民居,具有历史价值的祠堂建筑及石窟寺壁画和近现代有一定历史、艺术、科学价值的建筑物。”这里在文物法之外重新定义的国有不可移动文物,即荒唐又可笑,更会留下极大隐患。比方在某项施工中新发现的地下文物,就不符合“已被文物行政部门发现、确认并予以登记、公布”的条件,那就不算国有的?就不算文物?就不算受国家保护的文物?人家依据你这条与你理论,以子之矛攻子之盾,不但不给你发掘经费,还挖了拉倒,你如何说服、处罚他?看来起草这一条的大爷也应该进行上岗培训才是。如果确需重新定义什么是“国有未核定为文物保护单位的不可移动文物”,也不应放在这一章,而应放在总则一章中。
4、第七章奖励与处罚中行政执法级别问题。《行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”细则不宜规定那么具体,这些行为由省级……处罚,那些行为由市县级……处罚。凡发生在本行政区域内的文物违法行为,各级文物行政机关都可得而罚之,否则,积极意义不大,消极影响不小:这事该省管,那市县就看着,不闻不问。

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